Home / Bülent Akdemir / AVRUPA BİRLİĞİ’NİN BÖLGESEL POLİTİKASI, TÜRKİYE’NİN UYUMU VE BKA’LAR

AVRUPA BİRLİĞİ’NİN BÖLGESEL POLİTİKASI, TÜRKİYE’NİN UYUMU VE BKA’LAR

Avrupa Birliği Bölgesel Politikası ve Türkiye’nin Uyumu

Öğr. Gör. Bülent AKDEMİR

Giresun Üniversitesi

Türkiye, Avrupa Birliği(AB)’ ye adaylık süreci boyunca, ulusal düzenlemelerini ve hukukunu AB müktesebatına uygun hale getirmek yükümlülüğü ile karşı karşıyadır. Özellikle 1999 yılında Türkiye’nin aday ülke olarak belirlenmesiyle birlikte, bu süreç oldukça yoğunlaşmış ve ülkemizin siyaset, hukuk ve ekonomi alanında önemli -belki en önemli- bir yere sahip olmuştur. Doğal olarak, AB müktesebatını oluşturan 35 başlıktan birini oluşturan bölgesel politika alanında uyum çalışmaları 2002 yılından sonra yoğunluk kazanmıştır. bu alanda AB tarafından oluşturulmuş ve Türkiye’nin uyması gerektiği bildirilen şartların yerine getirilmesi için oldukça yoğun bir enerji sarf edilmektedir. Bu çalışma AB2nin bölgesel politikalarının gelişim, AB bölgesel politikalarını özetledikten sonra, Türkiye’nin müktesebat uyumu alanındaki çalışmalarını; bu alanda özellikle Bölgesel Kalkınma Ajansları (BKA)’ nı açıklayacak ve BKA’ nın Türkiye’de uygulanabilirliğini tartışacaktır.

1.1    AB’nin Bölgesel Politikası

AB bölgesel kalkınma politikası AET’yi kuran Roma Anlaşması’ndan beri hem ülkeler hem de politika anlamında homojen bir nitelik taşımamıştır. Bir ülkede farklı dönemlerde farklı özellikler ve öncelikler taşıyabildiği gibi, aynı dönemde ülkeler arasında da farklı öncelikler ve özellikler taşıyabilmiştir.

1.1.1    Bölge Kavramı ve Bölgesel Politika

Bölge; coğrafi (kıyı bölgeleri, dağlık bölgeler, kömür madeni bölgeleri vb…) bölgeler; kültürel (etnik çoğunluk dil, din) bölgeler, tarihsel (tarihteki ortak kökenler, eski sınırlar) bölgeler, yerleşim ve yoğunluk bakımından (merkezi bölgeler, çevredeki bölgeler, nüfus yoğunluklu bölgeler, km2 başına az sayıda insan düşen uzak bölgeler) bölgeler gibi kriterlere bağlı olarak tanımlanabilir(KARLUK, 2005, s.454). Çeşitli bölgelerden oluşan AB’nin, bu bölgeleri arasında çeşitli farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıklar hem ülke içi hem de ülkeler arası düzeyler için söz konusudur. Bölgeler arasında farklılaşmaya yol açan coğrafi, kültürel, tarihsel, iklim, kaynak dağılımı gibi çeşitli faktörler mevcuttur. AB’de “refah düzeyleri” dışındaki farklılıklar olumlu birer özellik olarak görülmekte, ancak refah GSMH’nın dengesiz dağılımı anlamına gelen “refah düzeyleri” arasındaki farklılığa bir olumsuzluk atfedilmektedir.

Refah düzeyleri anlamında bölgeler arasında farklılaşmaya yol açan unsurları  üç başlık altında özetlemek mümkündür. İlk unsur; bölgeler arasında ekonomik gelişmeyi destekleyen etmenlerin dağılımındaki çeşitliliklerdir. İkinci unsur, bölgenin yerel işgücünün ve tüketici tabanının yapısıdır. Yerel işgücünün verimli olarak çalışması ve tüketici tabanının zengin olması ile birlikte, sanayi yapılanması, dolayısıyla da gelir düzeyin artmaktadır. Ancak sınai yapılanmanın küreselleşme ve yapısal değişime ayak uyduramaması bu defa da sanayinin gelir düzeyini düşürmesine neden olmaktadır. Üçüncü unsur ise geliri yüksek olan alanlarda, çevre alanlardan veya bölgelerden gelen nüfus nedeniyle “yığılma” olmasıdır. Bu yığılma sonucunda da çevre alanlar ve bölgeler iş ve nüfus kaybı yaşarlar ve gelir seviyeleri açısından ilerleme kaydedemezler(İKV,2005, 9–10).

İktisadi mantığın doğal bir uzantısı olan bu bakış açısı, refah düzeyleri arasında farklılığa yol açan unsurlara müdahale etmek yoluyla, bu farklılıkların azaltılması ya da ortadan kaldırılması amacı ortaya çıkarmaktadır. AB’ nin uluslarüstü bir oluşum olma arzusu dikkate alındığında bu amaca ulaşmak hayati bir rol önem kazanmaktadır. AB bölgesel politikasının yönelimi, Topluluk düzeyinde desteğin sağlanmasıyla zengin böl­geler ile fakir bölgeler arasındaki farkı azaltmak ve dezavantajlarının üstesinden gelmek konusunda “geri kalmış” bölgelere, diğerlerine yetişmeleri için yardım etmektir(REVEES, 2005, 40).

1.1.2      AB Bölgesel Politikasının Gelişimi

AB bölgesel politikası çeşitli aşamalardan geçerek bugünkü durumuna ulaşmıştır. 1970’li yıllara kadar AB için bir politikadan söz edilemezken, 2000 yıllarda oldukça ayrıntılı hedeflere yönelmiş bilinçli bir bölgesel politikadan söz edilebilir.

a) Bölgesel Politika Öncesi Dönem

Avrupa Birliği’nde bölgeler arası ekonomik dengesizliklerin giderilmesi ve azgelişmiş bölgelerin kalkındırılması yönündeki düşünce, Birliğin kuruluş antlaşması olan Roma Antlaşması’na kadar uzanmaktadır. Antlaşmanın giriş bölümünde üye ülkelerin ekonomik bütünleşmesinin başarıya ulaşması için bölgeler arasındaki gelişme farklılıklarının giderilmesi gerekliliği üzerinde durulmuştur. Ancak 1970’li yıllara kadar bu konuda herhangi bir özel politika oluşturulmamıştır. Üye ülkelerin kendi iç politikaları ve aralarında yaptıkları çeşitli anlaşmalarla bölgeler arası dengesizlikler çözülmeye çalışılmıştır(MARANGOZ-UYMAZ, 2006, 2). 1950 ve 1960’lardaki geniş ölçüde merkezi hükümet tarafından yönetilen  bölgesel kalkınma politikaları düşüncede ve yönetimde daha merkeziydiler. Bölgesel politika geniş ölçüde devlet tarafından sürdürülen, standartlaşmış yerel faktörlere ve firma teşviklerine dayandı. Bölgesel kalkınma politikaları, endüstriyel faaliyetlerin ülkenin bir bölgesinden diğer bölgesine sapmasına bağlı oldu. Büyük firmaları kalkınma bölgelerine yöneltmek için sık kullanılan araçların çoğu teşviklerdi. Büyük ölçekli imalat endüstrisi, büyük firmaların istediği fiziksel alt yapının gelişmesine önemli ölçüde bağlı olan bölgesel politikaların ve kalkınmanın motoru olarak görüldü(ERTUGAL, 2005, 4).

            b) ABKF’ nin kurulması

Mart 1975’de Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF)’nin, bölgeler arasındaki ekonomik dengesizlikleri azaltmaya yardımcı olmak amacıyla kurulması ve yeni bölgesel politikalar konusunda çalışmalar yapacak ve Temmuz 1975’de bölgesel politikaya yönelik milli programları kendi aralarında topluluk politikaları ile koordine edecek olan  Bölgesel Politika Komitesi’nin kurulması (Karluk, 2005, 459-460) Bölgesel politikası konusunda bir topluluk yaklaşımının öncülerinin ortaya çıkmasına yol açmıştır. İlk uy­gulamalar, üye ülkelerin belirledikleri bölgelerdeki kendi bölgesel gelişme po­litikalarına ABKF’den sağlanan katkılar şeklindedir. ABKF’ nin kurulmasından 1988 yılına kadar devam eden bu dönemde üye ülkelerin belirginleşen işsizlik sorunlarına çözümde “yardımcı” olmaya çalışılmıştır.

c) 1988 Yapısal Fonlar Reformu

1986 yılında ise bölgesel politika, Avrupa tek senedi ile “ekonomik ve sosyal uyum” çerçevesinde topluluk tarafından formülleştirilmiştir. 1988 yılında yapılan ve en belirgin “ Yapısal Fonlar Reformu” olarak anılan düzenleme ile modern bölgesel politika olarak uygulanan üçüncü dönem başlamış ve devam etmektedir (ASLAN, 2005, 284; BİLEN, 2005, 261). Bölgesel politika aracı olarak kullanılan fonlar “yapısal fonlar” başlığı altında toplanmış ve bu fonların kullanımına bazı kriterler getirilmiştir.  1988’de AB’deki ilk büyük bölgesel reform, “içsel büyüme” yaklaşımına doğru bir yön değiştirmeye ulaştı. 1988’de benimsenen düzenleme paketi aracılığıyla komisyon,  bölgesel kalkınmanın ana mekanizması olan (ya da yapısal fonların kullanım esasını belirleyen) dört ilke kabul etti: Ortaklık (ekonomik ve sosyal ortaklar ve ulusal ve bölgesel düzeyler arasında), Programlama (uygun kalkınma stratejilerine yönelik bütün projelere ilişkin), Yoğunlaşma (çoğu ihtiyaç içindeki bölgelere yönelik kaynaklara), Munzamlık ( yapısal fon ekleme ama ulusal yapısal harcamaların yerini alma değil) (ERTUGAL, 2005, 5).

d) 1993 Maastrich Anlaşması

1993 yılında Maastrich Anlaşması’ nın 14. başlığı” ekonomik ve sosyal birleşmeye” ayrılmıştır. Madde 130a’da topluluğun bütünün uyumlu kalkınmasının geliştirilebilmesi için, ekonomik ve sosyal bütünleşmenin güçlendirilmesini amaçlayan bir faaliyetin geliştirilmesi ve bölgelerin geri kalmışlığının azaltılması öngörülmesinin yanı sıra kalkınmaya ve kalkınmada gecikmiş bölgelerin yapısal gelişmeleri ile yaşamları sona ermekte olan sanayi bölgelerinin yapısal değişikliklerine bir katkıda bulunma yolu ile topluluktaki başlıca dengesizliklerin düzeltilmesi amaçlanmıştır. Konsey’e ekonomik ve sosyal birleşmeyi sağlamak ve buna yönelik önlemleri alma yükümlülüğü verilmiştir.(Karluk, 2005, 454 ve 460).  1993 reformu ortaklık kavramını ekonomik ve sosyal ortaklıkları da (ticaret birlikleri, ticaret ve endüstri kuruluşları, çevresel gruplar vb.) kapsamak amacıyla genişletti (ERTUGAL, 2005, 6). Bu çerçevede, AB bölgesel kalkınmaya yerel aktörlerin katılımını sağlamak için Bölgeler Komitesini ve sosyo-ekonomik dengesizlikleri gidermek için uyum fonunu oluşturdu. Böylece AB’nin bölgesel politikasının iskeleti oluşmuş oldu.

e) Gündem 2000 Düzenlemeleri

1999 yılına gelindiğinde, genişleme AB’nin karşısına bölgesel politika araçlarının paylaşımı nedeniyle bir sorun olarak çıkmış ve AB 1999 yılında yapısal fonlarda çeşitli düzenlemeler yapmıştır. Gündem 2000 adı verilen bu düzenlemeler, 2000–2006 dönemi için AB’ye yeni bir mali çerçeve sunmak olan bir eylem programıdır. Komisyon söz konusu belgede ekonomik ve sosyal uyumun, genişleyen bir AB için siyasi bir öncelik olarak kalması gerektiğini açıklamıştır. Ancak, AB bütçesine net katkı sağlayan zengin ülkelerin baskısıyla,1993-1996 döneminde olduğu gibi, 2000-2006  dönemi için de  ekonomik ve sosyal uyuma ayrılan fon miktarını AB’nin toplam GSMH’ sının %0,46’sı ve AB bütçesini de maksimum toplam AB GSYİH’sının %1.27’si oranında tutmayı önermiş ve öneriler kabul edilmiştir. Uyum fonundan yararlanabilmesi için de bir bölgenin GSYİH’sı AB ortalamasının %90’ından az olmalıdır(ÖZDEMİR, 2007, 57-58).

e) 2004 Düzenlemeleri

Son olarak AB 2004 yılında da genişlemenin olumsuz etkileri nedeniyle, yapısal fonların kullanımında yeni düzenlemelere gitmiştir. Bu konudan aşağıda ayrıntılı olarak bahsedilecektir.

1.1.3    AB Bölgesel Politikasının Hedefleri

Avrupa Birliği Komisyonu 2000–2006 dönemi için Bölgesel Politika kapsamında üç ana hedef belirlemiştir. Bu hedefler(İKV, 2005, 7–8):

Hedef 1: Kalkınmada geri kalmış bölgelerdeki yapısal uyumu ve gelişmeyi teşvik etmek

GSYİH’sı AB ortalamasının %75’inden daha az olan bölgeleri kapsar. Ayrıca AB’nin en uzak bölgeleri de (ör: Fransa’nın deniz aşırı bölgeleri) ve nüfus yoğunluğunun bölgeler Hedef 1 kapsamında yer almaktadır. Bunun yanı sıra bölgeler de bu hedef kapsamına girmektedir.

Az gelişmiş, daha az nüfus içermekle birlikte, yapısal yardımların büyük kısmını bu bölgeler almaktadır. Hedef 1 kapsamında, ABKF, ASF, ATYGF, BYMA’ dan yararlanılmaktadır.

Hedef 2: Ekonomik ve sosyal dönüşüm içerisinde olan bölgelerin desteklenerek karşılaşılan yapısal güçlüklerin giderilmesi

Hedef 2 bölgeleri, dört ana bölgede kriterlere göre değerlendirilerek belirlenmektedir.

• Sanayi bölgelerinde Topluluk ortalamasının üzerinde bir issizlik oranı, Topluluk ortalamasının üzerinde bir sanayi istihdam oranı ve sınaî istihdam oranında düşüş;

• Kırsal kesimde ise düşük nüfus veya tarım sektöründe yüksek işgücünün istihdamı, issizlik veya yüksek oranda kırsal kesimden göç eğilimi;

• Şehirlerde yüksek düzeyde uzun süreli bir issizlik oranı, yüksek düzeyde fakirlik, çevre sorunları, suç oranının yüksekliği ve düşük eğitim düzeyi;

• Balıkçılığa dayalı bölgelerde ise söz konusu sektörde istihdam oranında düşüş hedef kapsamına girecek alanların nüfusunun toplam AB nüfusunun %18’ini asmaması koşulu bulunmaktadır.

Hedef 3: Öğretim, eğitim ve istihdam politikaları ile sistemlerinin modernizasyonu ve uyumlaştırılmasını desteklemek

Hedef 3 altındaki ilke AB genelinde Hedef 1 bölgeleri dışındaki tüm bölgelerin desteklenmesini öngörmektedir. Esas olarak insan kaynaklarının geliştirilmesi için bir referans çerçevesi oluşturulmakta ve issizlikle aktif mücadele; sosyal katılım ve kadınlarla erkeklerin eşit fırsatlara sahip olmasının teşviki; yasam boyu öğretim ve eğitim sistemleri sayesinde istihdam imkânını güçlendirmek ve ekonomik ve sosyal değişikliklere uyum kabiliyeti gibi unsurları içermektedir.

Bu üç hedefin parçası olmamakla birlikte, bölgelerin yardıma ehilliği için tanımlayıcı bir diğer çerçeveyi de Uyum Politikası oluşturmaktadır. Bu politika AB’nin en az gelişmiş ülkelerine (on yeni üye ülke, İspanya, Portekiz ve Yunanistan) yöneliktir. AB’nin en az gelişmiş üyelerine yönelik Uyum Fonu, desteği esas olarak çevre ve ulaştırma altyapısının dengeli finansmanı aracılığıyla üye devletler arasında ekonomik ve sosyal uyumu ve birliği sağlamayı hedefler. Uyum fonundan 2006 yılına kadar Yunanistan, ispanya, Portekiz ve 10 yeni üye yararlanmıştır.

Yapısal Fonların öncelikli Hedefleri olan – Hedef 1: kalkınmada geri kalan böl­geler; Hedef 2: ekonomik ve sosyal dönüşüm geçiren bölgeler; Hedef 3: eğitim sistemi ve istihdam teşviki – 2007 yılında sırasıyla uyum, rekabet edebilirlik ve işbirliği bölgeleri ile değiştirilmiştir(REVEES, 2005,42–43).

1.1.4    AB’ nin Bölgesel Politikasının Mali Açları

AB’nin üye ülkeler ve aday ülkeler için ayrı mali araçlar kullanması söz konusudur. AB’nin, 2006 yılına kadar, bölgesel politikanın uygulanmasında kullandığı mali araçlar, yapısal fonlar, uyum fonu ve topluluk girişimleri ve katılım öncesi araçlar olmak üzere 4  ana başlık altında toplanabilir. Uyum fonundan yukarıda bahsedilmişti.

1.1.4.1  Yapısal Fonlar

Tek Avrupa Senedi ile 1 Ocak 1989’dan itibaren “Yapısal Fonlar” başlığı altında toplanmış olan bu fonlar(GAP, 2001)

  • Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF): Bölgesel Politikaya en önemli katkı, bu fonun sağladığı mali katkıdır. Fonun kurulma amacı, özellikle altyapı projeleri ve bunun yanında istihdam yaratıcı üretken yatırım projeleri ile küçük ve orta boy işletmelerin geliştirilmesidir.
  • Avrupa Sosyal Fonu (ASF): Fonun kurulmasındaki amaç, istihdam olanaklarını artırmak, çalışma koşullarını iyileştirmek, işçilerin meslek eğitimlerini sağlamak, hayat standartlarını yükseltmek ve işsizlere gelir sağlamaktır.
  • Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF) : Kırsal kalkınmanın desteklenmesi ile tarımsal yapıların ve kırsal gelişme önlemlerinin uyumunu teşvik etmeyi amaçlayan bu Fon, Yönlendirme ve Garanti olmak üzere iki ana bölümden oluşmakta ve Garanti Bölümü Yapısal Fonlar içinde yer almaktadır.
  • Balıkçılığın Yönlendirilmesi için Mali Araç (BYMA) : 1993 yılında kurulan bu Fon balıkçılık sektöründeki yapısal önlemleri teşvik amaçlı olup, üye devletlerin kalkınma önlemleri doğrultusunda yaptıkları bağışlardan oluşmaktadır.

 Tablo 1: AB fonlarının hedef bölgelere göre dağılımı

Kaynak: ÖZDEMİR, 2007, 57.

1.1.4.2  Topluluk İnisiyatifleri

Mali yardım 2000-2006 döneminde bu araçla da sağlanmıştır. Bu araçlar, AB içerisinde sınırötesi, ve bölgeler arası işbirliğini destekleyen INTERREG III, krizdeki kent ve mahallerin canlandırılmasını destekleyen URBAN II, işgücü pazarında eşitliğe yönelik girişimleri destekleyen EQUAL ile kırsal kalkınmaya destek veren LEADER ve son olarak deneysel bölgesel programları destekleyen Inovatif Eylemler’dir (ÖZDEMİR, 2007, 58).

2004 yılında son katılımlar nedeniyle AB bölgesel politikası mali araçları hedeflerle benzer şekilde önemli bir değişikliğe uğramıştır. Araçların sayısı üçe indirilmiştir. 2007-2013 döneminde kullanılacak araçlar ABKF, ASF ve Uyum Fonu’dur.

1.1.4.3  Katılım Öncesi Temel Araçlar

Katılım öncesi mali destek araçları şu ana kadar aşağıdakileri içermiştir (REEVES, 2005, 41-42);

Phare: müktesebatın uygulanması, ekonomik ve sosyal uyum, sınır ötesi işbirliği için

ISPA: çevre ve ulaşım alt yapısı – Uyum Fonlarının öncüsü

SAPARD: Ortak tarım politikası müktesebatı ve kırsal kalkınma – Kırsal kalkınma planlarının öncüsü

Türkiye katılım öncesi aracı: Phare ile aynı kapsama sahiptir.

Ancak bu araçların tamamı kaldırılmıştır. 2007’den itibaren, 2007–2013 dönemini de kapsayan Dışsal Yardım çerçevesi­nin gözden geçirilmesi kapsamında, yeni bir Katılım Öncesi Araç (IPA) kullanıl­maya başlanmıştır. IPA çerçeve düzenlemesi altında 5 ana bileşen bulunmaktadır:

a) Geçiş Desteği ve Kurumsal Yapılanma

b) Bölgesel ve Sınır Ötesi İşbirliği

c) Bölgesel Kalkınma

d) İnsan Kaynakları Gelişimi

e) Kırsal Kalkınma

1.1.5    2000-2006 Dönemi İle 2007-2013 Döneminin Hedefler ve Araçlar Açısından Karşılaştırılması

2004 yılında yapılan reformla hem hedeflerin hem de araçların değiştiğinden bahsedilmişti. Bu reformun 2000-2006 yılındaki uygulamaları nasıl değiştirdiği aşağıdaki tabloda özetlenmiştir.

Tablo 2: 2004 Reformunun Hedefler ve Araçlar Üzerindeki Etkisi

Kaynak: Özdemir, 2007

2 TÜRKİYE’NİN AB BÖLGESEL POLİTİKALARINA UYUMU

Türkiye’de AB’de söz konusu olan bölgesel farklılaşma düzeylerinden çok daha derin olan bölgesel gelişmişlik farkları oldukça önemli bir sorun oluşturmaktadır. Ancak Türkiye bu neredeyse 2000’li yıllara kadar bu bölgesel gelişmişlik farklarının giderilmesine yönelik özgün bir politika oluşturmamış; merkezi kalkınma planları ile bu sorunun üstesinden gelmeye çalışmıştı. Ancak bu politikaların bölgesel dengesizlikleri azaltma ya da ortadan kaldırma çok da etkili olmadığı ortadadır. Örneğin, 2001 yılı GSYİH rakamları ile en yüksek gelire sahip Kocaeli (6.165 $) ile en düşük gelire sahip Ağrı (568 $) arasında 11 kata varan bir gelir farkı bulunmaktadır (ÖİK, 2006, 2).

2.1    Türkiye’de Bölgesel Politikanın Gelişimi

İçsel dinamiklerle geliştirilen bölgesel anlayışın gelişmesi için, Türkiye’nin üyeliği konusunda önemli adımlar attığı 1990’lı yılları beklemek gerekmiştir. Bu çerçevede Türkiye’nin bölgesel politika yaklaşımını ABAday Üyeliği Sürecinden Önceki Yaklaşım ve AB Politikalarına Uyum Sürecindeki Yaklaşım şeklinde iki başlık altında inceleyebiliriz.

2.1.1    AB Aday Üyeliği Sürecinden Önceki Yaklaşım

Türkiye’de ilk olarak, I. Beş Yıllık Sanayileşme Planı (BYSP)’nda bölgesel bir perspektife sahiptir. Yatırımların, yöreler arasındaki gelişmişlik farklarını azaltmak amacıyla, yurt düzeyine yayılmasını öngören  “yayılma politikası”  I. BYSP döneminde mevcuttur. Bu anlayış, sadece kamu yatırımları için de söz konusu değildir. Zamanın iktisat bakanı Celal BAYAR’ ın en ussal kuruluş yeri koşullarından yararlanarak, devlet işletmelerinden daha düşük maliyetle üretim gerçekleştiren özel girişim işletmelerinin, kuruluş yerlerinin saptanmasında, devletin müdahale etmesini savunduğunu görüyoruz.  1950-1960 döneminde, ekonomik gerekçelerle değilse de yine bir bölgesel bir yaklaşım söz konusu olmuştur. Bu dönemde ortaya atılan “her ile bir fabrika” sloganı ile, verimlilik hesaplarına bakılmaksızın, fabrikaların yurt düzeyine yayılmasında politik tercihler etkin olmuştur(DİNLER, 2005, 180 ve 183). Yine I. ve II. Kalkınma planlarında ve nitelikleri farklı olmakla birlikte VII. Ve VIII. Kalkınma planlarında bölgesel bir yaklaşım söz konusudur. I. ve II. Kalkınma planlarında başlatılan girişimlerin uygulanması söz konusu olmamıştır.

Bazı yazarlara göre, 1990’lara kadar sürdürülen kalkınma anlayışının başarısız olmasında, planlamanın mantığı birinci dereceden rol oynamaktadır. Geleneksel bölgesel politika araçlarının arkasındaki mantık, yeniden dağıtımdır. Türkiye bağlamında yeniden dağıtım, ihtiyaç içindeki bölgelerin çoğuna kaynakların transferi amacında başarılı olmadı. Bu politika başarısızlığının bir sebebi, politika araçlarının belirtilen bölgesel farklılıklardan çok, seçmen blokları ya da “müvekkillere” önemli faydalar sağlamak için kullanıldığı yaygın koruma politikalarıdır. Diğer bir sebep, politikaların saptanmasında merkezi düzeyden aşağı herhangi bir bölüme ayrılmayan uygulama ve politika yapmanın merkezileşmiş doğasıdır. Ülkenin belirli bir coğrafi alanı için merkezin, bölgenin ya da yerelin ihtiyaçlarını bildiği varsayımı hatalıydı. Politika başarısızlığı için üçüncü bir sebep ulusal kalkınmaya, bölgesel kalkınmadan daha fazla verilen öncelik olmuştur(ERTUGAL, 2005, 7).

2.1.2    AB Politikalarına Uyum Sürecindeki Yaklaşım

1990’lı yıllarla birlikte, Türkiye’nin AB üyeliği perspektifi nedeniyle, bir çok uygulamanın AB ile uyum yönüne kaydığını görüyoruz. Örneğin VI. BKP’ nında bölgesel gelişme başlığı altında yer verilen iv. Maddesi” bölgesel kalkınma politikalarının tespiti ve uygulamasında AB’nin bölgesel politikalarında gözetilen amaçlar ve uygulamalar dikkate alınacaktır.” denmek suretiyle AB bölgesel politikalarının dikkate alınması ilkesi benimsenmiştir (DİNLER, 2005, 194). Yine VII. BKP’ de bölgesel politikaya yapılan çok önemli vurguları görmekteyiz ve hepsinden önemlisi bu plan ve programların uygulanması süreci de başlamıştır. Yine VIII. BKP’ da bu vurgular artarak devam etmekte ve bölgesel bir yaklaşımın uzantısı olarak ilk kez 16 bölgeli bir ayrıma gidilmektedir. Yine bu planda DAP, DOKAP ve Zonguldak-Bartın-Karabük ve GAP plan bölgelerinden bahsedilmektedir.

AB bölgesel politikasına uyumun açıkça vurgulandığı IX. BKP Özel İhtisas Komisyonu raporunda, “Günümüzde, rekabetçi üstünlüğü yerelleşen bilgi, ağyapı ve kurumsal diyalogların inşası ile sosyal sermayeye dayandıran yeni bir nesil bölgesel politika anlayışı karşımıza çıkmaktadır. Hâlbuki bir önceki nesil bölgesel politikalar (Keynesyen), altyapı yatırımları, teşvikler, organize sanayi bölgeleri gibi araçlarla hayata geçirilmişlerdir. Ürünlerdeki Post-Fordizmle yaşanan hızlı değişimi, geleneksel bölgesel teşvik yöntemleri ile takip etmek güçleşmiştir. Bu nedenle yeni bölgesel politika araçları, sadece firmalar arasında değil, aynı zamanda firmalar ile yerel yönetimlersivil toplum kuruluşları (STK) ve diğer bölgesel kuruluşlar arasındaki ilişki-ağyapı inovasyon üçgenindeki işbirliği ile şekillenmektedir.  “(ÖİK Raporu, 2006, 7) denmek suretiyle pos-fordist anlayışa vurgu yapılmaktadır. Yine bu çalışmada, bölgesel kalkınma politikasında AB direktifleri ve mevzuatı uyarınca Kalkınma Ajansları, Yatırım Destek Ofisleri ve Bölgesel Kalkınma Planları ve Operasyonel Programlar’dan kurumsal nitelikli bölgesel gelişme araçları başlığı altında bahsedilmekte ve bu araçlar değerlendirilmektedir. Özetle IX. Kalkınma raporu çerçevesinde hazırlanan özel ihtisas komisyonu raporu bölgesel politika konusunda AB yaklaşımını netleştiren bir çalışma olmaktadır.

2.2    Uyum çalışmaları ve Bölgesel Kalkınma Ajansları

Yukarıda da vurgulandığı üzere Türkiye AB bölgesel politikalarına uyum çerçevesinde çok önemli bir değişim geçirmektedir. Türkiye merkezi düzeyde belirlenen bölgesel politika anlayışını, çok düzeyli bir model yönünde dönüştürmek zorundadır. Çünkü, Ön katılım sürecinde, AB bölgesel politika bağlamında, çok düzeyli yönetim modeli, daha fazla adem-i merkezi bir model yönünde Türkiye’nin merkezi yönetimine artan ölçüde meydan okuyor (ERTUGAL, 2005, ). Merkezi politikaların Bölgeler arasındaki dengesizlikleri giderememesi, 1999’da Türkiye’ye AB üyelik perspektifini veren Helsinki kararı sonrasında AB etkisiyle birlikte, mevcut bölgesel politikanın başarısızlığının kabul edilmesine ve bu politikanın, AB bölgesel politikasına uydurulması amacıyla, temelden değiştirilmesi ihtiyacının ve iradesinin doğmasına neden oldu. Bu bağlamda, her ne kadar önceki bölgesel politikanın politika araçları önemli ölçüde korunduysa da, ‘içsel kalkınma modeli’ bölgesel politikaya uyarlanarak, azgelişmiş bölgelerin iç potansiyel ve dinamiklerini ve işbirliği ağlarını harekete geçirmek suretiyle, bu bölgelerin bölgesel rekabet güçlerinin iyileştirilmesi ve dengeli ve sürdürülebilir bir kalkınmanın sağlanması amaçlanmaktadır (ALTAN, 2007, 2).

2.2.1    Türkiye’nin AB bölgesel politikalarına uyum süreci

Türkiye AB’nin bölgesel politikasına uyum amacıyla çeşitli düzenlemeler yapmıştır. Katılım sürecinin itici gücüyle, 22 Eylül 2002 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla, Türkiye AB’nin kullandığı sınıflandırma olan NUTS II’ ye (İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırmasını) uygun bir sınıflandırma yaptı. Bu sınıflandırma da Düzey 3 kapsamındaki istatistiki bölge birimleri 81 adet olup il düzeyindedir. Her il istatistiki bölge birimini tanımlamakta, Düzey 2 istatistiki bölge birimi Düzey 3 kapsamındaki komşu illerin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup 26 adettir. Düzey 1 istatistiki bölge birimi ise Düzey 2 istatistiki bölge biriminin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup 12 adettir(HSASANOĞLU-ALİYEV, 2006, 86). Bu gelişme yapısal Fonların NUTS II seviyesinde uygulanıyor olması nedeniyle önemlidir. Bunu takiben, Türkiye Devlet Planlama Teşkilatı’nın ön­cülüğünde AB fonlarının 2004–2006 arasında nasıl dağıtılacağını gösteren, ana öncelik konularını belirleyen ve kalkınma için “öncelikli bölgeler”i hedef alan Ulusal Kalkınma Planı hazırlandı. (REVEES, 2005, 45).

AB ile 1999 yılında imzalanan katılım ortaklığı belgesinin içerdiği orta vadede yapılması gereken önemli bir diğer düzenleme[1] ise (her bir NUTS II bölgesi’nde kurulması öngörülen),  Bölgesel Kalkınma araçlarının kurulmasıydı. Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun, 25 Ocak 2006 tarihinde kabul edilmiştir(MAÇ, 2006, 1). Bu kuruluşlar, benimsenen yeni anlayışın en önemli unsuru olmaktadır.  Şu ana kadar Türkiye’de İzmir ve Mersin’de kurulmuş; diğer 24 bölgede de kurulması hedeflenmektedir.

Ek olarak, Temmuz 2006’da  yatırım yapılmasını özendirmeye yönelik, yatırım destek ve tanıtım stratejilerinin belirlenmesi ve uygulanmasından sorumlu olarak Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansının görev, yetki ve teşkilâtını düzenleyen “Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Kurulması Hakkında Kanun” çıkarılmıştır.(SİNAN, 2006, 5)

Tablo 3: Türkiye’de NUTS I, II ve III Kapsamındaki Bölgeler

Kaynak: HASANOĞLU-ALİYEV, 2007, 82.

Mevcut durumda AB katılım öncesi Mali Yardım fonlarından yararlanan ve dokuz Düzey 2 bölgesini kapsayan, üç bölgesel kalkınma programı hazırlanmıştır(DİNLER, 2005, 225–228). Bu programlar;

a)      Doğu Anadolu Kalkınma Planı (DOKAP)

Doğu Anadolu bölgesinde bulunan, 14 ili kapsayan Tarımsal kalkınma, KOBİ, Turizm ve çevre, Sosyal Gelişme, Kapasite Geliştirme ve ilgili diğer konuları kapsayan 45 Milyon Euro tutarlı bir projedir.

b)     TR82, TR83 ve TRA1 Düzey 2 Bölgeleri Kalkınma Programı

Çankırı, Kastamonu, Sinop (TR82), Amasya, Çorum, samsun ve tokat illeri (TR83) Bayburt, Erzincan ve Erzurum (TRA1) Düzey 2 bölgelerini kapsayan projeler için 12.33 Milyon Euro’su Türkiye tarafından karşılanmak üzere, 52.33 Milyon Euro’luk bir kaynak kullanılacaktır. Bu kaynak yerel kalkınma girişimleri, KOBİ’ler, Küçük Ölçekli Altyapı ve Teknik Yardıma yönelik kullanılacaktır.

c) TRA2, TR72, TR52 ve TRB düzey 2 bölgeleri Kalkınma Programı

Ağrı, Ardahan, Iğdır, Kars (TRA2), Sivas, Kayseri, Yozgat (TR72) Bingöl, Elazığ, Malatya ve Tunceli, (TRB1) ve Konya, Karaman (TR52) düzey 2 bölgelerini kapsayan program için 26.67 Milyon Euro’su Türkiye tarafından karşılanmak üzere, toplam 90.67 Milyon Euro’luk bir kaynak tahsis edilmiştir. Bu kaynak Tarım ve hayvancılık, yerel kalkınma girişimleri, KOBİ’ler, Küçük ölçekli altyapı, teknik yardım ve yönetim yapılarına desteğe yönelik olarak kullanılacaktır.

2.2.2    Bölgesel kalkınma Ajansları

AB bölgesel politikaları konusunda ortaya çıkan en önemli değişiklik, merkezi karar alma mekanizmaları yerine yerel karar alma mekanizmaları ikame eden Bölgesel Kalkınma Ajansları (BKA) konusunda ortaya çıkmaktadır. Özellikle AB’de çok sayıda bulanan BKA’ların[2], Belirlenmiş olan 26 Düzey 2 bölgesinde kurulması tasarlanmaktadır. Bölgesel Kalkınma Ajansları, özellikle yeni bölgecilik anlayışı çerçevesinde, bölgesel gelişmenin sağlanması için tasarlanmış bir araç olarak değerlendirilmektedir. BKA’lar, bölgesel kalkınma uygulamalarına ilişkin kararların ve politikaların katılımcı bir yapı içerisinde bölgede yaşayanlar (özellikle kilit aktör ve paydaşlar) tarafından alındığı ve uygulandığı yerinden yönetişim ve bölgesel strateji tasarım kurumlar (ÖİK Raporu, 2006, 8). Bu nedenle BKA’lar ülkemizin kalkınma anlayışında köklü bir değişikliğe yol açmaktadır. Çünkü Bölgesel Kalkınma Ajansları, genel olarak, merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda, sınırları çizilmiş bir bölgenin sosyo-ekonomik koşullarını geliştirip canlandırma amacıyla kurulan ve kısmen kamunun finanse ettiği kuruluşlardır. BKA’lar, “kamu karar gücünü kamu organlarından alıp, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarından (STK) oluşan tüzelkişilere paylaştıran yönetişimci kuruluşlar”(MAÇ, 2006, 1) olarak da tanımlanmaktadır.

2.2.2.1  BKA’ların Gelişimi

II. Dünya Savaşı ardından önemi artan bölgesel gelişmeyi sağlamada, BKA’lar önemli araçlardan biri halini almıştır. İlk uygulama 1933’de A.B.D.’de Tennessee Valley Authority’dir. Batı Avrupa’da ise BKA’ları merkezi hükümetin öncülük ettiği kalkınma programlarına bilgi temin etmek, planların uygulanmasını denetlemek amacıyla kurulmuştur. 50 ve 60’larda kalkınma ajanslarının görevi esas olarak, yabancı yatırımcıları cezp etmek ve sanayi bölgelerini yönetmekten ibaretti. Daha sonra, bu kuruluşlar, yerel ve bölgesel işletmelere finansal olmayan hizmetler sundular ve tek başlarına ya da ortaklık ile gelişmiş, daha uzmanlaşmış iş istasyonları, kuluçka merkezleri, iş merkezleri ve hatta bilim parkları gibi ortak altyapıları geliştirdiler (EURADA, 1999, 19).  1950’li yıllarda Avusturya, Belçika, İrlanda ve Fransa’da, 1960’larda Almanya, Hollanda, İngiltere ve İtalya’da, daha sonra 1980’lerde Yunanistan, İspanya, Finlandiya ve Danimarka’da ve 1990’larda Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Polonya, Estonya, Litvanya ve Latvia’da AB’nin doğrudan isteği üzerine kurulmuştur (SİNAN,2006, 6).

2.2.2.2  BKA’ların Genel Özellikleri

1950’li ve 1960’lı yıllardan bu yana bölgesel ölçekte ekonomiyi canlandırmak, örgütlemek ve geliştirmek üzere kurulmuşlardır. BKA kurma deneyimleri ülkeden ülkeye farklılıklar sergilemekte ve ayrıca da her kurum kendine özgü bir şekilde faaliyet göstermektedir. Günümüzde BKA’lar çoğunlukla tabandan tavana doğru örgütlenme modelini benimserler(BERBER-CELEPÇİ, 2005, 146) . Söz konusu ajanslar kuruluş şekli, işlevleri ve yapıları itibarıyla farklılıklar göstermesine rağmen ortak paydaları; kalkınma odaklı olmaları, belirli bir coğrafi bölgenin çıkarlarını gözetmeleri ve bu bölgenin içsel potansiyelini harekete geçirmeleridir. BKA konusunda hem AB hem de diğer ülke deneyimleri BKA’nın tek bir model ile sınırlandırılamayacağını göstermektedir(ÖİK Raporu, 2006, 9).

2.2.2.3  BKA’ ların Yapıları

BKA’ların farklı özellikler göstermesi gerçeği kurumsal yapılarında da kendini göstermektedir. Tek bir kurumsal yapıdan söz edilemeyeceği gibi, kurumsal yapıları da çeşitli şekillerde sınıflandırılabilmektedir. Kurumsal yapılarına göre yapılmış bir sınıflandırma şu şekildedir (BERBER-CELEPÇİ, 2005, 146):

  • Merkezi hükümetler tarafından kurulan BKA’lar
  • Yerel yönetimler tarafından kurulan BKA’lar
  • Yerel ve bölgesel yönetimler tarafından kurulan BKA’lar
  • Kamu özel ortaklıklarıyla kurulmuş BKA’lar

Yoğun olarak kurulmuş bulunduğu AB ülkelerinde BKA’ların yasal yapılarına göre bir diğer sınıflandırma ise aşağıdaki gibidir.

Tablo 4 : AB’de kurulmuş BKA’ların Yasal yapıları

Kaynak: KAYASÜ ve Diğerlerine atfen ÇALT, 2005, 17

2.2.2.4  BKA’ ların Amaçları ve işlevleri

BKA’ların en belirgin amacı, bölgelerin potansiyelini ve sorunlarını göz önüne alarak geliştirdikleri politikayla, bölgedeki ekonomiyi canlandırmak ve bölge halkının gelişmeye katılımını ve gelişmeden yarar sağlamaktır. Bir başka deyişle BKA’ların amaçları, uzun dönemli bölgesel ekonomik kalkınma için uygun koşulların yaratılması gibi açılardan ekonomik, bölgenin çekiciliğini artırmak açısından çevresel, bölgenin sosyo-kültürel değerlerini geliştirilmesini sağlama gibi açılardan sosyal olarak sınıflandırılabilirler (BERBER-CELEPÇİ, 2005, 148; HASANOĞLU- ALİYEV, 2006, 90).

BKA’ların hedefleri, rekabete dayanan bir iş çevresinin oluşması, dünya kalitesinde bir işgücünün yetiştirilmesi, devlet desteğinin sağlanması, çevrenin ve sağlığın iyileştirilmesi, etkili kurumların oluşturulması, vb’dir(KAYASÜ ve diğerlerine atfen, ÇALT, 2005, 9).  BKA’lar bu hedefleri gerçekleştirmek için çeşitli hizmetler gerçekleştirirler. Bu hizmetler(SİNAN, 2006,8);

  • İçsel gelişme potansiyellerini ortaya çıkarmak,
  • Yabancı sermayeyi bölgelerine çekmek,
  • Bölgelerine gelecek olan, yeni kurulan ve var olan firmalara destek sağlamak ve çeşitli alanlarda hizmet vermek,
  • Çalışan işgücüne ve idarecilere eğitim hizmetleri,
  • Belediye gibi diğer otoritelere çeşitli hizmetler.

2.2.2.5  BKA’ların faaliyet gösterdikleri alanlar

BKA’lar faaliyet gösterdikleri alanlara göre, bilgi bankası oluşturulması, bölgenin ulusal ve uluslar arası platformlarda desteklenmesi, KOBİ’lere destek bilgi sağlama gibi faaliyetleri gösteren Stratejik BKA’lar; stratejik BKA işlevlerini dikkate almakla birlikte, temel hedefleri, sektörler arası gelişme projelerinin oluşturulması desteklenmesi ve yönlendirilmesi olan Genel Operasyonel BKA’lar, bir bölgenin belirli bir faaliyetini veya bir yerin belirli projelerini desteklemek amacıyla kurulan Sektörel BKA’lar şeklinde sınıflandırılabilir (BERBER-CELEPÇİ, 2005, 148). Bu sınıflandırmaya Dış yatırım için olan BKA’ları ekleyenler ve büyük ölçekte olan BKA’ların bu dört faaliyeti birlikte gerçekleştirdiğini vurgulayanlar da vardır (ÇALT, 2005, 9). EURADA tarafından, bu sınıflandırmaya benzer bir sınıflandırma yapılmaktadır(EURADA, 1999, 18); Stratejik ajanslar, Küresel operasyonel ajanslar, Sektörel operasyonel ajanslar, içsel cazibe merkezleri.

BKA yerine getirdikleri faaliyetler açısından zayıf ajanslar ve kuvvetli ajanslar olarak da ikiye ayrılmaktadır(SİNAN, 2006, 8).Zayıf Ajanslar, sadece bölgeye dışardan yatırım çekme amacındadır. Bu amaçla, bilgi bankası ve enformasyon hizmetleri tesis eder ve iletişim kurmak ve etkinliklerini arttırmak için ofisler kurarlar. Kuvvetli Ajanslar ise Organize sanayi bölgeleri, bilim parkları, iş merkezleri geliştirirler, Bölgesel yardım hibelerinin verilmesine aracılık ederler ve Çeşitli konularda teknik danışmanlık hizmetleri verirler. BKA’ların faaliyetleri içerisinde ilgi çekici biçimde belediye hizmetleri olan yol, su, kanalizasyon, çöp toplanması gibi alt yapıyı düzeltme faaliyetlerinde aktif rol oynamak da gösterilmektedir. Ancak yerel yönetimlerin mali imkanlarının yetersiz olması ve bu işleri yürütecek yeterli personeli olmadığı gibi savlarla bu işlerin artık bölgesel kalkınma ajanslarına bırakılması istenilmektedir (DEMİRCİ, 2003, 1).

2.2.2.6  BKA’ların yönetim yapıları

BKA’lar merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda ve bölgesel bazda faaliyet göstermelerine rağmen, büyük bir kısmının merkezi hükümetler tarafından kurulduğu görülmektedir. BKA’ların içsel örgütlenmesinin ikili bir yapısı vardır. Bu ikili yapıdan ilki Genel Kurul, Denetim Kurulu, Denetleme Komitesi ve Genel Müdür gibi temel öğelerden oluşan yasal bir yapıdır. İkincisi ise, belli bir konuyu ele alan çalışma grupları veya teknik konuları inceleyen komitelerdir. Ayrıca ajansların politikalarını oluşturmak ve yürütmekle görevli bir Yönetim Kurulu bulunmaktadır(BERBER-ÇELEPÇİ, 2005, 147). Bu kurul, genellikle hükümet tarafından atanan ve ajansın kurulmasına katkıda bulunan kuruluşların temsilcilerinden oluşmaktadır. Ajanslar, harcamaları bakımından kamu idarelerine karşı sorumlu, politikalarının oluşturulması ve uygulanması bakımından ise, kuruluş kanun ve mevzuatları çerçevesinde serbest bırakılmışlardır(DEMİRCİ, 2003, 1).

BKA’ların örgütlenmesi yeni yönetişim anlayışına göre bürokrasi, yani yerel ve bölgesel idare temsilcileri+sermaye grubu, yani uluslararası şirketler ve ulusal şirketler+STK’lar, yani Meslek odaları, Sermaye veya işçiler tarafından kurulan birlikler, çevre örgütleri vb. aktörlerden oluşmaktadır. Bu formülasyondaki özel sektörün veya kamunun ağırlığı her ülkenin liberalleşmeyi ne kadar benimsediği ile ilgili olarak oransal şekilde değişiyor. Eskiden bu tip örgütlenmeler ulusal, merkezi yönetime bağlı, genel yaklaşımları benimsemiş bir karakter taşırken, şimdi bölgesel, yarı-özerk bir yapı, esnek ve ihtisaslaşmış yaklaşımlar içeriyorlar (HASANOĞLU-ALİYEV, 2006, 91). Aşağıdaki tablo BKA’ların yönetim işlevleri açısından özetlemektedir.

Tablo 5: BKA’ların yönetim işlevleri açısından yapısı

Kaynak: ÇALT, 2005, 17

2.2.2.7  BKA’ların finansman kaynakları

Bölgesel kalkınma ajansları genel bütçeden ve özel fonlardan finanse edilmektedir. Ajanslara devlet başlangıçta nakdi ve emlak şeklinde ayni sermaye tahsis etmektedir. Ayrıca ajanslar, sanayileşmeyi desteklemeyi hedefleyen çeşitli devlet fonlarına ve bu fonların kullanımına göre proje sunarak kredi almaktadırlar. Avrupa Birliği (AB) ve Dünya Bankası tarafından bölge kalkınma ajanslarına fon sağlanmaktadır. Finansman konusunda özellikle “Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu” (ABKF) ve “Ön Katılım İçin Yapısal Araç Fonu” (ÖKYAF) devreye girmektedir(DEMİRCİ, 2003, 2). Bu gelirler dışında BKA’lara yönelik başka finansal kaynaklar da mevcuttur. Borsa yatırımından elde edilen kira gelirleri, kendi yarattıkları kaynaklar ve sundukları hizmetlerden elde ettikleri gelirler gibi. Hatta bazı ülkelerde olduğu gibi, bölgeden elde edilen vergi gelirlerinden de pay alırlar(HASANOĞLU- ALİYEV, 2006, 91).

2.2.2.8  BKA’ların Kurulma Alanı İçin Dikkate Alınması Gereken Parametereler

            Bir BKA, prensip olarak herhangi bir bölgede kurulabilir. Bununla birlikte kuruluş yeri seçiminde, çeşitli faktörlerin dikkate alınması faydalı olur. Bu faktörlerin varlığı BKA’nın başarısını etkileyecektir. Bu koşullar (EURADA, 1999, 17) ;Yeterli nüfus büyüklüğü, Girişimcilik ve/veya girişim potansiyeli, Yetenekli işgücü, Bölgesel/yerel kalkınma stratejisinde görüş birliği, Sektörlerin yapısı bir kalkınma bölgesini tayin etmesidir.

2.2.2.9  BKA’ ların Genel Bir Değerlendirmesi

BKA’ların yukarıda bahsedilen yasal çerçeveleri, faaliyetleri, kuruluş biçimleri, işlevleri ve kuruluş yıllarına ilişkin bilgiler aşağıdaki tabloda topluca verilmiştir.

Tablo 6 : BKA’ların Genel Karakteristikleri

Kaynak: ÖİK Raporu, 2006, 9.

2.2.2.10               Türkiye’de BKA Deneyimleri

Türkiye’nin bölgesel politikadaki merkeziyetçi tutumuna karşın,  AB’ye aday üyelik sürecinden önce de bölgesel kalkınma ajansları türünden özel kesimin öncülük ettiği yapılara ya da az gelişmiş bir bölgeyi geliştirmek için kurulmuş kamu tarafından kurulmuş yapılara rastlamak mümkündür. Kamu tarafında kurulmuş yapıya en güzel örnek 1989 yılında kurulan GAP Bölge kalkınma idaresidir. GAP İdaresi, bölgede, geniş yetkilerle donatılmıştır. Başbakanlığa bağlı, kamu tüzel kişisi olan idarenin görev süresi 15 yıl olarak belirlenmiştir. İdarenin giderleri, başbakanlık bütçesindeki ödeneklerden, yardımlardan, kredi, faiz, hibe, hizmet ve kira gelirlerinden karşılanacaktır. Proje, bölgedeki su ve toprak kaynaklarını kullanarak, bölgenin sosyo-ekonomik kalkınmasını hedeflemektedir. Yeni sisteme geçilince bu idare yeni ajanslara aktarılacaktır

1990’larda Ege Bölgesi Kalkınma Ajansı, son yıllarda kurulan EURADA’ya üye Mersin Kalkınma Ajansı ve yeni kurulmakta olan ajanslar kendiliğinden ve hiçbir yetkisi olmadan oluştular (ÇALT, 2005, 12).

2.2.2.11               BKA Kuruluşu, hakkında ilgi çekici bazı noktalar

Yukarıda Türkiye’nin 25 Ocak 2006 tarihinde BKA’ların kuruluşuna dair 5449 sayılı kanunun kabul edildiği belirtilmişti. 5449 sayılı yasada tasarlanan BKA’ların, BKA düşüncesiyle ne kadar örtüştüğünü saptamak bakımından ilgi yasal statüsü, kaynaklara ulaşabilme, hareket serbestisi vb. açılardan

Yasal statü;

3. maddede, BKA’ların DPT’nin bağlı bulunduğu bakanlığa bağlı olduğu belirtilmiştir.

Hareket serbestisi

Bu kanun çerçevesinde kurulacak olan BKA’ların çok fazla hareket serbestisine sahip olmadığı 4. maddeden anlaşılmaktadır. Çünkü, Madde 4, BKA’lara, DPT’nin rehberlik ve danışmanlık yapacağından; plân ve programların uygulanmasının DPT’nin izlenip, değerlendirileceğinden; ajansların kurumsal performanslarının değerlendirmesini DTP tarafından yapılacağından veya yaptırılacağından; bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış kaynaklı fonların ajanslara tahsisi ile bunların kullanımına ilişkin usûl ve esasların DPT tarafından belirleneceğinden, Ajansların yıllık çalışma programlarının ve Ajans genel sekreterinin DPT tarafından onaylanacağından ve ajansların ve bu kanun kapsamındaki yatırım destek ofislerinin çalışma esas ve usûllerini ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünü alarak belirleyeceğinden bahsedilmiştir.

Madde 10’da BKA’ların karar organları olarak düzenlenmiş olan, Yönetim Kurulu başkanı olarak, il valisi, eğer birden fazla ili kapsayan bir BKA söz konusuysa başkanlık yine tamamı Yönetim kurulu’nun üyesi olan valiler tarafından rotasyon temelinde yürütülecektir. BKA’nın birden fazla ili kapsaması durumunda 1 sanayi odası başkanı ve 1 ticaret odası başkanı’nın TOBB tarafından belirlenmesi suretiyle bu iki katılımcı kuruluş sayısı kısıtlanmaktadır. Büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı,  kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilcide bir değişiklik olmamaktadır.

2.2.2.12               BKA’ların Türkiye’de Uygulanabilirliği

BKA’ların uygulanabilirliği karşı olanlar kadar, BKA’ların kurulmasını destekleyen yazarlarca da çeşitli şekillerde eleştirilmektedir.

BKA’ların Uygulanmasının Önünde Engeller Bulunduğunu Düşünenler

BKA’ ların lehinde düşünen yazarlar genellikle, Türkiye’de mevcut bürokratik sistemin bu tür yapılara izin vermeyeceği düşüncesindedirler. ERTUGAL’ a göre, Türk politik sisteminin belirli özellikleri, Türkiye’nin “çok düzeyli bir yönetim modelinin” benimsemesinde büyük güçlükler yaratır. Devlet gücünün yerelleşmesine ve ekonomik kalkınma için bölgesel stratejilerin geliştirilmesi amacıyla, sivil toplum ve özel sektör ile kamu sektörü arasındaki ortaklık biçimine izin vermeyecek olan üç özelliği vardır. Bu üç özellik şöyle sıralanmaktadır(ERTUGAL, 2005, ):

  • Türk politikasında güvenliğin kritik rolü
  • Merkezi bir devletin tarihsel geleneği
  • Koruma ilişkileri

ERTUGAL neredeyse Kemalist anlayışı hedef tahtasına oturtarak, Sevr Paranoyası (B.A) nedeniyle, “bu yüzden Türkiye’nin AB adaylığı, güvenlik konusunda kaygılı milliyetçi elit tarafından bir çelişki oluşturur. “ demektedir. Ve ERTUGAL, “Kemalist düşüncenin bir çeşidi “suikastçı batının iç düşmanların işbirliği ile Türk ulusal birliğinin yok edilmesine çok istekli olduğu” gibi bir düşünceye sahiptir. Bu düşünce, ulusal egemenliği kaybetmemek için, sadece AB gibi uluslar-üstü bir otoriteye yetki devri için isteksiz olmayı değil; “içsel düşmanlardan” geldiği düşünülen tehditler karşısında, ulus-altı düzeylere yetki devredilmesinde de isteksizdir” diye devam etmektedir. ERTUGAL’ın bir ölçü de haklı sayılabilecek bir eleştirisi de vardır:” ekonomik kalkınma anlayışla ilgili olanın, kısa vadeli politikalara yönelik boyun eğme olduğudur. Diğer bir sonuç, Türk politika liderleri, kalite kontrolü, inovasyon ve uluslar arası rekabetçilik gibi konuları ihmal etme eğiliminde olduğu” dur(ERTUGAL, 2005, 8-10).

AB’nin bölgesel politikalarının ulusal devleti zayıflatma amaçlı olduğu, ERTUGAL’ın ifadesiyle sadece “milliyetçi elitlerin” ortaya attığı bir sav değildir. Örneğin Fransa, federalizmi dayattığı gerekçesi ile AB’nin Bölgeler Komitesini reddetmektedir.

Özünde ERTUGAL’ın eleştirileriyle radikallikte değilse de aynı çerçevede değerlendirilecek merkezi eğilimi eleştirenler de bulunmaktadır. Örneğin, Hasanoğlu ve Aliyev, DPT’nin BKA’lar üzerindeki etkisine vurgu yaparak, “merkeziyetçi yapının dışında oluşturulmaya çalışılan bu ajansların, merkeziyetçi yapının en katı örneklerinden birisi ile bu denli ilişkilendirilmesi ilginçlikten de öte, belki de Türkiye’de kurumların reform hareketlerini nasıl kendi çıkarları doğrultusunda kullanabildiklerinin de bir göstergesidir “ demektedirler(HASANOĞLU- ALİYEV, 2006, 97).

AB Komisyonu Türkiye Delegasyonu üyesi Teresa REEVES’ de çalışmasında BKA’ların uygulanmasının önündeki çok önemli bir engelden bahsetmektedir: IPA altında Türkiye için ayrılan bütçe belirtilen ihtiyaç alanlarının tümünde büyük bir etki yaratmak için yeterli olmayacaktır. Bu yüzden etkilerini en yüksek seviyeye taşımak için fonlar sektörel ve coğrafi hatlara odak­lanacaktır. Bununla birlikte çabanın büyük kısmı, özellikle bölgesel farklılıkların azaltılmasında, Türkiye’nin kendi öz kaynaklarından sağlanmak zorundadır. AB fonları öncelikle müktesebat ile uyum çalışmaları ve AB araçlarına uygulanan yö­netim prensiplerinin uygulanmasını gerçekleştirmek için kullanılacaktır(REEVES, 2005, 44). Oysa AB Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri’ni BKA’ların kurulması süreci de dahil, müktesebat uyumu çerçevesinde yoğun olarak desteklemişti. Türkiye bir taraftan katılım öncesi mali yardımlardan yararlanmak için yasal düzenlemeler yaparken, AB yetkilileri bu yardımların sınırlı olacağını bildirmektedirler.

BKA’ların Olumsuz Yönlerine Vurgu Yapanlar

BazI yazarlar da BKA’ların ulus devletin zayıflatılması, hatta parçalanmasına hizmet edeceğinden hareketle, BKA’ları şiddetle eleştirmektedirler. Örneğin ÇALT, oldukça bütünsel bir bakış açısıyla, BKA’ların olumsuz anlamıyla küreselleşmenin bir sonucu olduğunu belirtmekte ve eleştirilerini şöyle ifade etmektedir:” Bölgeselleşmeyi ve bölgesel kalkınmayı verimlilik ve rekabetle yapmaya çalıştığından bölgeyi geliştirebilmekte, ama bölgedeki yaşayanların, vatandaşların veya sınıfların hepsinin gelişimini sağlamamaktadır. Rekabette kaybeden bölgelerin ayakta kalmak için hiçbir desteği yoktur.” demektedir. ÇALT Marksist ve ulusalcı düşüncelerden geldiğini ekleyerek, BKA’ların felsefesini şöyle değerlendirmektedir: “Yeni yapısal uyarlama nedeni ile kamu hizmetinin anlamının değişmesi ve bağlı olduğu felsefenin değişmesi sonucu yönetişim tipi örgütlenmeler denetlenmeleri zor veya kolay olduğunu tartışılmasa bile denetleme kriterleri insancılıktan evvel ekonomik ve kar anlayışına dayalı bir felsefeye dayanmaktadır. Kamuyu öncelikli olarak ele alan STK’lar bile bu kurumlarda kendini ve kamunun haklarını savunamaz. Çünkü oyunun kuralları baştan ortaya yanlış konulmuştur Bu kumarhane de oyun oynayan müşteri gibi, her zaman kumarhane kazanacaktır” (ÇALT, 2005, 14).

Bu yaklaşımı daha yumuşak bir üslupla ifade eden SİNAN ise, ““Bölgeler arası rekabet” hedeflenmektedir, fakat uygulamanın bölgecilik girişimini arttırıp bölgeler arası dengesizliği arttırma riskleri vardır” demekte ve yatırımcı kuruluşlar, belediyeler ve STK’lar dışındaki, demokratik kitle örgütleri, meslek odaları ve üniversitelerin sürece nasıl katılacaklarının belirsiz olduğunu ifade etmektedir(SİNAN, 2006, 13). Nitekim, Mevcut yasa bu düşünceleri doğrularcasına, yönetsel organlarda kamu ve özel kesimin en organize kesimlerini sürece dahil etmektedir.

BKA’lara karşı olanların sadece düşünce düzeyinde değil, eylem düzeyinde de oldukça aktif bir tutum olduklarını görüyoruz. Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) 17 Eylül 2006 tarihinde yaptığı toplantıda yasa kapsamında kurulan ‘Kalkınma Kurulu’na ve karar organı niteliğindeki ‘Yönetim Kurulu’na katılmama kararı almıştır. TMMOB, kalkınma ajanslarında kamu yeterince söz sahibi olmadığını ileri sürerek Bakanlar Kurulunun 2006/10550 sayılı ve 06 Temmuz 2006 gün ve 26220 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İzmir ve Çukurova’da pilot uygulamayı içeren“Baz Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansının Kurulmasına Dair Kararı” ile 25 Temmuz 2006 tarih ve 26239 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin iptaline ve yürütmenin durdurulması için Danıştay’a başvurdu. Ayrıca TMMOB, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri hakkındaki kanunun bazı maddelerinin Anayasaya aykırılığı nedeniyle iptali için Anayasa mahkemesine başvurulmasını da istemiştir. Danıştay da 30 Ocak 2007 tarihinde oy birliğiyle TMMOB’nin istemlerini haklı bularak yürütmeyi durdurduğu gibi, Anayasa Mahkemesi Başkanlığına başvurulmasına karar vermiştir. Danıştay Onuncu Dairesinin vermiş olduğu kararda kalkınma ajansları anayasada yeri olmayan merkezi yönetimin hiyerarşik denetimi dışında kalan “bölgesel yönetim” olarak değerlendirmiştir(ASLAN, E, 2007, 2).

KAYNAKLAR

ALTAN, Rıfat: Bölgesel Kalkınma Politikamızın AB’ye Uyumu, http://www.stratejikboyut.com/article_detail.php?id=66        03/12/2007

ARSLAN, Kahraman : “Bölgesel Kalkınma Farklılıklarının Giderilmesinde etkin bir araç: bölgesel Planlama ve bölgesel kalkınma ajansları”, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi Yıl:4 Sayı:7 Bahar 2005.

 

ASLAN, Esat, “Avrupa Birliği Giriş Sürecinde Kalkınma Ajansları Türkiye İçin Yeni Bir”, Barem Dergisi, http://www.baremdergisi.com/author_article_print.php?id=308 23/10/2007

 

BERBER, Metin, Ebru ÇELEPÇİ: “Türk Bölgesel Kalkınma Politikalarında Yeni Arayışlar: Kalkınma Ajansları ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Doğu Karadeniz Bölgesel Kalkınma Sempozyumu- 13-14 Ekim 2005,  www.metinberber.ktu.edu.tr/linler/kajans.pdf, 25/11/2007

 

ÇALT Gökhan: “Bölgesellesme ve Avrupa Birligi’nin Bir Aracı Olarak Bölge Kalkınma Ajansları”, Ziraat Mühendisleri Odası, 06.05.2005 www.zmo.org.tr/etkinlikler/6tk05/05gokhancalt.pdf.05/12/2007

 

Dinler, Zeynel, Bölgesel İktisat, 7. Bas., Ekin Kit., Bursa, 2005.

Ertugal, Ebru, “Strategies For Regional Development: Challenges Facing Turkey On The Road to EU Membership”. Turkish Policy Quarterly, 4, 3, 2005

 

EURADA, Creation, Development and management of RDAs, 4. ver, Bruxelles, 1999.

GÜNEŞER, DEMİRCİ, Aytül: “Bölgesel Kalkınma Ajansları”, Kamu Yönetimi Dergisiwww.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/bolgekalkinma.pdf, 21/11/2007

HASANOĞLU, Mürteza ve Ziya ALİYEV: “Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Bölgesel Kalkınma Ajansları”. Sayıştay Dergisi, sayı: 60, 2006.

Kalkınma Ajanslarının Kurulusu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkındaki Kanun, 25.01.2006

KARLUK, Rıdvan, Avrupa Birliği ve Türkiye, 8. baskı, Beta Yay., İstanbul, 2005.

MAÇ, Nazlı : “Bölgesel Kalkınma Ajansları ve Türkiye”, KTO, www.kto.org.tr/dosya/rapor/kalkinmaajans.pdf, 25/10/2007

ÖİK Raporu: Bölgesel Gelişmede Temel Araçlar ve Koordinasyon, Ankara, 2006.

İKV : Avrupa Birliği’nin Bölgesel Politikası, Müka Mat., İstanbul, 2005.

ÖZDEMİR, Esin : “Avrupa Birliği Bölgesel Politikası ve Genişleme”, Ekonomik Forum, Yıl: 16, Eylül, 2007.

REEVES, Teresa  : “AB VE Türkiye’de Bölgesel Kalkınma”, www.tepav.org.tr/sempozyum/2006/bildiri/bolum1/1_2_reevesTR.pdf,  09/11/2007

SARICA MARANGOZ Şermin ve Feride Berna UYMAZ: “ Yerelleşme Örneği Olarak Avrupa Birliği Bölgesel Politikası”, maliyesempozyumu.pamukkale.edu.tr/marangozuymaz.pdf 04/12/2007

SİNAN, P.Ebru: “Planlama ve Siyaset Kavramları Ekseninde Bölge Kalkınma Ajansları” sehircilik.ktu.edu.tr/depo/YAZILAR/cv/sinan.doc, 14/11/2007


[1] 14 Nisan 2003 tarihinde kabul edilen katılım ortaklığı belgesinde kısa vadeli hedefler arasında sayılmaktadır.

[2] Örnek olması bakımından EURADA’nın (Avrupa BKA’lar Birliği) 25 ülkeden 150 üyesi bulunmaktayken, sadece Polonya’da 60 BKA bulunmaktadır.

About Ed.

İktisat Yazıları Blog'u adına anonim editörü

Check Also

ENFLASYON HEDEFLEMESİ (ÇEVİRİ ÖZETİ)

ENFLASYON HEDEFLEMESİ William POOLE (Çev. Öğr. Gör. Bülent Akdemir) Aşağıdaki metin Arkansas genç başarı’ya bir …

Bir cevap yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir